Текст модуль 3. Экономика природопользования
 Скачать 0.57 Mb.
|
|
Экономика природопользования Модуль 3: «Государственное вмешательство в функционирование рынка для охраны окружающей среды» A.ВведениеВ Модуле 2 была продемонстрирована необходимость государственного вмешательства из-за "провалов" рынка – неспособности рынка в ряде случаев решать проблемы экстерналий. В этой связи возникают естественные вопросы относительно того, как и в какой степени государство должно и в состоянии вмешиваться в работу рынка, т.е. отдает ли общество охране окружающей среды предпочтение и в какой степени в сравнении с экономическим развитием в случае, если придется выбирать между этими двумя целями. Экономика природопользования может предложить выбор инструментов и методов для анализа этих проблем, чтобы в конечном итоге предоставить адекватную информацию для лиц, принимающих решения. Модуль 3 состоит из следующих подмодулей: 3.1 Принципы государственного регулирования охраны окружающей среды. 3.2 Провалы государственной политики. 3.3 Анализ “затраты-выгоды”. 3.4 Методы оценки изменения состояния окружающей среды. B.Подмодуль 3.1: Принципы государственного регулирования охраны окружающей среды
В предыдущем модуле было показано, что наличие определенных типов провалов рынка может привести к деградации окружающей среды и чрезмерной эксплуатации природных ресурсов. Наличие провалов рынка служит основанием для вмешательства государства с целью корректировки возможных негативных последствий. В данном подмодуле будут рассмотрены общие принципы вмешательства государства в контексте принципов экономики природопользования. В модуле 3 будут изложены вопросы обоснования государственного регулирования, потребности в нем; будут продемонстрированы формы государственного вмешательства и рассмотрены вопросы очередности мер государственного регулирования.
В экономике традиционно предполагается, что основной целью государственного управления и, соответственно, государственного вмешательства (регулирования) является увеличение или максимизация благосостояния общества, в тех случаях, когда рынок оказывается не в состоянии самостоятельно достичь этого состояния. Однако, эта цель не всегда может реализоваться на практике, поскольку другие задачи (например, справедливое распределение доходов /социальная справедливость/, национальная безопасность и др.) могут оказаться не менее важными для реализации, чем повышение материального благосостояния членов общества. Кроме того, государство не всегда может следовать такому идеалу как максимизация достаточно абстрактного понятия общего благосостояния, а может начать стремиться перераспределить получаемые выгоды между различными влиятельными группами населения за счет других членов общества. Как было рассмотрено в модуле 2, конкурирующие рынки при отсутствии провалов обеспечивают социально оптимальное распределение ресурсов и, следовательно, максимизируют благосостояние всего общества. Выявленная в Модуле 2 особенность совершенных рынков испытывать сбои в отношении оптимального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды является основанием для вмешательства государства. Однако, наличие провалов рынка является необходимым, но не достаточным условием для подобного вмешательства. Для полного обоснования эффективности государственного вмешательства должны выполняться следующие условия: Во-первых, вмешательство должно продемонстрировать результаты лучше рыночных или улучшить функционирование рынка. Как показано в Подмодуле 2.4, рынок в некоторых случаях может самостоятельно справиться со своими провалами, и тогда нет никакой необходимости в государственном регулировании. Во-вторых, выгоды государственного регулирования должны превышать расходы на эту деятельность, т.е. планирование, осуществление и обеспечение надлежащего выполнения устанавливаемых государством норм (административные расходы), и любые косвенные или непредвиденные затраты для ликвидации диспропорций, могущих возникнуть в других секторах экономики из-за вмешательства государства. Понятно, что выгоды должны превысить административные расходы, которые связаны с вмешательством и могут оказаться существенными. Вторая часть издержек, связанная с непреднамеренными побочными последствиями является также очень важной компонентой, так как известно много случаев государственного вмешательства, когда оказывалось отрицательное влияние на функционирование других секторов экономики или в результате вмешательства состояние окружающей среды улучшилось меньше, чем предусматривалось или даже ухудшилось. Мы называем подобное явление "провалом государственной политики" и будем его рассматривать в следующем подмодуле. В реальной ситуации причины для вмешательства государства могут быть более разнообразными, чем чисто экономические, описанные выше. Обоснование и цели государственного вмешательства часто смешиваются. Во многих случаях экологические проблемы формулируются нечетко (например, "Волга слишком сильно загрязнена" или "на этом озере раньше были лебеди", или же "разведение животных с целью получения меха необходимо пресекать"). В результате, возникает движение общественности за осуществление государственного вмешательства в создавшуюся ситуацию и могут раздаваться призывы к принятию крайних мер (например, запреты) и введению крупных штрафов за нарушение установленных правил или лимитов. В такой ситуации трудно убедить лиц, принимающих решения, в необходимости следования принципу определения оптимального уровня загрязнения. Эксперты в области экономики природопользования должны уметь предупреждать возникновение подобных ситуаций, сохраняя для государства более широкий по сравнению с запретами набор методов регулирования.
Имеется несколько форм государственного вмешательства, с помощью которых государство регулирует рыночную деятельность. Вмешательство может осуществляться на различных уровнях, например, со стадии разработки политики, далее программ и наконец проектов. Государство может непосредственно принять участие в проектах, нацеленных на охрану окружающей среды. Подобные проекты могут предусматривать создание природоохранных территорий (таких как национальные парки) или ликвидацию ущерба от прошлого загрязнения среды, в частности ликвидацию старых свалок. Разрабатывая и проводя природоохранную политику, государство преследует в качестве цели оказание эффективного воздействия на поведение физического лица или фирмы. Политика подобного рода может быть реализована самым различным образом (увеличение уровня налогообложения деятельности, вредной в экологическом отношении, принятие законодательных актов по нормированию неэкологичных видов деятельности). Примерами другого типа могут служить субсидии, предоставляемые с целью поощрения экологически выгодных действий, или инвестиций. Отдельные мероприятия экологической политики могут быть включены в отраслевые программы (например, в области энергетики, сельского хозяйства и т.д.). Природоохранная политика и проекты организационно объединяются в природоохранных программах. Этот инструмент предоставляет возможность более тесной координации и увязки отдельных мероприятий с имеющимися финансовыми и материальными ресурсами. Макроэкономическая политика оказывает заметное, а иногда и решающее влияние на окружающую среду, но улучшение среды как таковой редко является приоритетной целью такой политики. Однако, нет абсолютных догм: в последние годы в западных странах все чаще обсуждаются общие проблемы налоговой реформы, нацеленной на улучшение использования природных ресурсов. Основной идеей такого рода "зеленых" (экологоориентированных) налоговых реформ, является увеличение налогов на использование ресурсов и налогов на загрязнение, и использование получаемых средств для снижения налогов на рабочую силу (прежде всего подоходного налога). При этом одновременно решаются задачи улучшения использования природных ресурсов и увеличения занятости: в производство вовлекается более дешевая рабочая сила. Этот эффект называется в научной литературе - "двойной дивиденд". В настоящем курсе по экономике природопользования рассматриваются два основных типа вмешательства государства в рыночные отношения с целью решения проблем охраны окружающей среды. В Модуле 4 рассматриваются инструменты государственной природоохранной политики, а в Модуле 5 – влияние государства на природоохранные проекты. Как упоминалось выше, отраслевая и макроэкономическая политика страны в целом, также имеют важные экологические последствия, но рассмотрение этих вопросов выходит за рамки данного курса.
Очевидно, что государственное вмешательство представляет собой процесс, на который значительное влияние оказывают политические соображения. В частности, на деятельность государственных органов оказывает воздействие ограниченность государственных бюджетных средств и таких ресурсов как рабочая сила соответствующей квалификации. Более того, те ресурсы, которые государство выделяет для достижения природоохранных целей, обычно ограничены и поэтому приходится оценивать несколько конкурирующих альтернативных вариантов использования этих ресурсов. В результате становится невозможным сразу решить все экологические проблемы – возникает необходимость установить приоритетность их решения. Установление приоритетов – это процесс ранжирования будущих действий, при котором определяются первоочередные мероприятия, позволяющие получить наибольшие выгоды с учетом наличных ресурсов. Основные аналитические критерии, используемые для определения приоритетности действий в области охраны окружающей среды, базируются, с одной стороны, на оценке экологического ущерба (или выгод от восстановления окружающей среды), а с другой стороны, на использовании методов наименьших затрат, применяемых для решения различных проблем. Тот факт, что ресурсы, необходимые для решения проблем охраны окружающей среды, ограничены, позволяет выделить два основных типа приоритетов или выбора, хотя нельзя утверждать, что они независимы друг от друга: Во-первых, следует оценить целесообразность использования всего объема ресурсов для природоохранных, а не иных целей. Говоря о ресурсах, мы имеем в виду не только государственные бюджетные средства, так как выполнение нормативно-правовых актов, вызывающих расходы компаний, требует использования имеющихся ограниченных ресурсов. Например, если фермерам потребуется направлять значительные денежные средства на снижение воздействия органических веществ из навоза домашнего скота на водоемы, то у них останется меньше средств на увеличение производительности сельского хозяйства, например, на закупку более совершенной техники, удобрений и т.д. В этом случае, государству потребуется сделать выбор между более жесткими природоохранными требованиями и снижением объема производства товаров и продуктов питания. Если удастся принять природоохранные меры, которые приведут к снижению издержек, например, путем лучшего использования ресурсов, то такой конфликтной ситуации можно будет избежать. Состояние, когда экологические мероприятия являются экономически выгодными, называют ситуацией "все в выигрыше". Во-вторых, используемые для природоохранных целей ресурсы должны привести к достижению "наилучшего качества окружающей среды" на каждую дополнительную единицу затраченных денежных средств. Это означает, что ограниченные ресурсы необходимо использовать там, где можно получить максимальные экологические выгоды при минимальных расходах. Показателем эффективности в этом случае может служить отношение выгод к расходам. Использование рассмотренных выше критериев в методических документах для установления приоритетов несомненно представляет достаточно сложную задачу, которая предполагает детальный экономический анализ и зависит от местных условий. Более того, экологические приоритеты должны изменяться во времени, поскольку как затраты на ликвидацию (снижение) экологического ущерба, так и эффективность этих затрат (анализ "затраты-эффективность") для принимаемых решений будут значительно варьировать с течением времени. Тем не менее, для процесса определения приоритетов, по-видимому, могут оказаться полезными простые эмпирические правила: В общем случае необходимо отдать приоритет мероприятиям, которые позволяют одновременно решить несколько проблем. Это относится к таким случаям, когда с решением одной технической проблемы связано решение нескольких природоохранных задач (например, рациональное использование энергии или использование определенных полезных ископаемых). Структурные изменения (например, при использовании разных видов энергии и топлива разного качества происходит перестройка промышленных процессов и изменение качества продукции) часто позволяют решать одновременно несколько проблем. Снижение использования угля является хорошим примером мероприятия, которое позволяет уменьшить как вредные воздействия на здоровье человека, связанные с присутствием пыли и SO2, так и загрязнение воды. В отличие от этих мероприятий, использование природоохранных технологий на последней стадии производства позволяет решить только одну экологическую проблему. Предотвратить проблему (профилактика) легче, чем бороться с ее последствиями. Затраты на очистку или уменьшение экологического ущерба, когда уже оказано вредное воздействие, всегда оказываются выше, чем затраты на предотвращение этого ущерба. Например, с позиций долгосрочной перспективы будет дешевле предотвратить загрязнение почвы, произведя меньше отходов и используя эффективные методы управления отходами, чем в будущем осуществят очистку загрязненных почв). Готовность населения платить за улучшение окружающей среды в случае долговременных и трансграничных внешних (экстернальных) эффектов в общем случае оказывается гораздо ниже, чем готовность платить за ликвидацию последствий кратковременного и локального загрязнения. Следовательно, более целесообразно устанавливать первоочередной приоритет устранению (снижению) кратковременных рисков для здоровья людей, проживающих в экологически опасных зонах, чем делать упор на достижение долговременных положительных эффектов для экосистем. На практике при определении приоритетов альтернативных природоохранных действий приходится помимо затрат и выгод учитывать и другие факторы. К ним относятся:
Важно установить приоритеты до рассмотрения подобных факторов. Как только будут установлены "идеальные" приоритеты, необходимо приступить к рассмотрению перечисленных ограничений. Хотя анализ "затраты-выгоды" помогает установить приоритеты для всего набора мер, которые необходимо осуществить для решения конкретной экологической проблемы, соотнесение степени приоритетности одной проблемы по отношению к другой является по существу решением политического характера. Готовность платить населения для решения различных экологических проблем (например, загрязнение воздушной среды или воды) и минимизация рисков здоровья человека (например, риски, обусловленные бактериологическими или химическими факторами, хронические заболевания или генетические эффекты) может быть определена только в процессе выработки и реализации самих политических решений
Двумя важными факторами, которые определяют необходимость государственного вмешательства, являются экономическая эффективность (т.е. увеличивает ли такое вмешательство общественное благосостояние) и справедливость (т.е. завершается ли такое вмешательство в конечном итоге справедливым распределением затрат и выгод). Вопрос о справедливости может в какой-то мере оказаться менее важным на уровне одного проекта, поскольку могут быть использованы решения политического характера с целью перераспределения благ (например, поступления от налогов могут быть направлены для помощи менее обеспеченным группам населения). Принципы платности за загрязнение ("загрязнитель платит") и пользования природными ресурсами ("пользователь платит") должны рассматриваться в качестве руководящих правил. Они не являются дополнительными факторами учета, а представляют собой прямые рекомендации, характеризующие эффективность и справедливость.
Эффективность имеет в экономике специальное и четко определенное значение. Когда мы говорим об эффективности, имеется в виду эффективное использование или распределение ресурсов. Если все ресурсы (рабочая сила, капитал и природные ресурсы) используются эффективно, то общественное благосостояние максимизируется. Таким образом, эффективность в экономике, это то же самое, что максимизация общественного благосостояния. Основным требованием для достижения эффективного распределения ресурсов являются отсутствие провалов рынка (т.е. цена ресурсов соответствует полным социальным издержкам, как это было показано в Модуле 2). Государственное вмешательство, направленное на решение природоохранных проблем, или иные формы такого вмешательства обычно оцениваются с помощью приращенных (предельных) величин. Это означает, что мы рассматриваем предельные изменения как измеритель прироста общественного благосостояния, а не оцениваем суммарный объем общего благосостояния. Расчет общественного благосостояния выполняется с помощью анализа "затраты – выгоды" (к рассмотрению этого вопроса мы вернемся в Подмодуле 3.3).
Справедливость связана с распределением ресурсов в обществе. В данном случае мы будет рассматривать ее и на уровне проектов, и общей политики. Интерес здесь представляет анализ распределения затрат и выгод, которые возникают при осуществлении государственного вмешательства, когда определяются общественные группы, оказавшиеся "победителями" (в выигрыше) и "проигравшими". По-видимому, несправедливыми могут быть признаны те природоохранные меры, которые станут дополнительным бременем для менее обеспеченной (бедной) части общества. Пример: заставить бедных платить полную сумму платежей за использование воды и предоставление услуг, связанных с водоснабжением. Это связано с тем, что эффект воздействия отдельных проектов может быть сглажен с помощью общей системы налогообложения доходов или путем выплаты социальных пособий группам, находящихся в неблагоприятном положении. Однако, следует признать, что в некоторых случаях эти механизмы для перераспределения дохода не срабатывают и тогда важное значение приобретает изучение распределения выгод и убытков от реализации природоохранного проекта.
Принцип “загрязнитель платит” является основополагающим принципом, который был введен Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), для использования в природоохранных проектах и политике. Этот принцип постулирует, каким образом затраты и выгоды природоохранной политики и проектов должны быть распределены между загрязнителями и их жертвами. Идея состоит в том, что именно загрязнитель должен нести бремя затрат на предотвращение и/или ликвидацию загрязнения. Таким образом, этот принцип позволяет стимулировать уменьшение загрязнения. Он способствует эффективному использованию ресурсов. Как будет обсуждено в Модуле 4, экологические налоги, платежи и другие инструменты экологической политики должны применяться в соответствии с данным принципом. Общее понимание того, что загрязнение является проявлением экстерналий, приводит к идее об ответственности загрязнителей за ущерб, наносимый их загрязнением. Этот подход лежит в основе многих законодательных актов, относящихся к налогам, связанным с загрязнением, а также лежит в основе штрафов за аварийное загрязнение Принцип "пользователь платит" созвучен принципу "загрязнитель платит". В данном случае вопрос состоит в том, что пользователь природоохранных услуг или пользователь природных ресурсов должен оплачивать расходы по предоставлению подобных услуг или пользованию ресурсом. Оплата услуг подобного рода должна возлагаться на пользователей, а не включаться в государственный бюджет или бюджеты других источников финансирования (то есть субсидироваться из них). Более того, если пользователь полностью оплачивает общественные издержки, то у него появляется экономический стимул, способствующий экономному использованию экологических услуг или рациональному потреблению ресурсов. |