|
|
Учебник для вузов Издательство норма москва, 2002 Издание третье переработанное и дополненное
§ 11. Государственная Дума
По Конституции Государственная Дума состоит из 450 депутатов и избирается сроком на четыре года. Закон «О выборах в Государственную Думу» устанавливает, что 225 депутатов избираются по мажоритарной системе, а 225 — по пропорциональной. Депутатом может быть избран только гражданин, достигший 21 года.
§11. Государственная Дума 165
Полномочия Государственной Думы делятся на три группы.
Исключительные полномочия. К ним относятся: дача согласия Президенту на назначение Председателя Правительства; решение' вопроса о доверии Правительству; назначение на' должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка, Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов; назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека; объявление амнистии; выдвижение обвинения против Президента для отрешения его от должности.
Законодательные полномочия Государственная Дума реализует в форме принятия федеральных законов и федеральных конституционных законов. Конституционные законы, утверждаемые квалифицированным большинством, издаются по таким вопросам, как чрезвычайное положение, принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта, изменение статуса субъекта РФ, описание и порядок официального использования государственного флага, герба и гимна, референдум, режим военного положения, введение на территории России или в отдельных ее местностях чрезвычайного положения, порядок деятельности Правительства, установление судебной системы, определение полномочий, порядка образования и деятельности Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов, созыв Конституционного Собрания. По другим вопросам, входящим в предмет ведения Российской Федерации, принимаются федеральные законы.
Полномочия в сфере самообеспечения своей деятельности. К ним относятся: избрание из своего состава Председателя и его заместителей, которые ведут заседания и ведают внутренним распорядком, образование комитетов и комиссий, проведение парламентских слушаний по вопросам ведения палаты, принятие Регламента и постановлений по вопросам внутреннего распорядка и др.
Структура Государственной Думы. Так же как и в Совете Федерации, из числа депутатов избирается Председатель. Однако здесь имеется и должность первого заместителя Председателя. Помимо первого избираются другие заместители, число которых устанавливается регламентом. В составе Государственной Думы создаются депутатские объединения — фракции и депутатские группы. Их целью является совместная деятельность и выражение единой позиции по вопросам, рассматриваемым Государственной Думой. Для предварительной подготовки орга-
166 Глава 3. Конституционное право
низационных решений по вопросам деятельности палат создается Совет Государственной Думы, в состав которого входят Председатель, руководители фракций и депутатских групп, а с правом совещательного голоса в работе Совета участвуют заместители Председателя и председатели комитетов.
Комитеты — это структурные подразделения Государственной Думы, осуществляющие подготовку законопроектов к рассмотрению. Техническую работу выполняет аппарат Государственной Думы.
Порядок работы. Деятельность Государственной Думы проходит на основе принципов коллегиальности, свободного обсуждения вопросов и открытости. На заседаниях вправе присутствовать члены Совета Федерации, могут быть приглашены представители государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, эксперты и другие специалисты для предоставления необходимых сведений и заключений по вопросам, рассматриваемым Государственной Думой. Аккредитуются и представители средств массовой информации. Однако по решению палаты могут быть проведены и закрытые заседания. Президент или его полномочный представитель в Федеральном Собрании, Председатель Правительства, члены Правительства, Конституционного, Верховного, Высшего Арбитражного судов, Генеральный прокурор, Председатель Центральной избирательной комиссии вправе присутствовать на любом открытом или закрытом заседании.
Депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе. Депутаты имеют лишь короткие зимние и более продолжительные летние каникулы. Предусматриваются различные формы работы депутатов: участие в заседаниях палаты, Совета Государственной Думы, ее комитетов и комиссий, фракций и депутатских групп, обсуждение вопросов на парламентских слушаниях, работа с избирателями.
Заседание Государственной Думы считается правомочным, если на нем присутствует большинство от общего числа депутатов палаты. Работа ведется на русском языке. Правовое, организационное, документальное, материально-техническое, социально-бытовое обеспечение деятельности Государственной Думы осуществляет ее аппарат.
Решения Государственной Думы принимаются на ее заседаниях открытым или тайным голосованием, которое производится с использованием электронных средств подсчета голосов, без использования электронной системы, с помощью бюллете-
§ 1 2 . Комитеты и комиссии палат Федерального Собрания 1 6 7
ней и путем опроса депутатов. Решения принимаются простым большинством голосов от общего числа депутатов, а по процедурным вопросам — от числа депутатов, принявших участие в голосовании. Квалифицированное большинство (2/3 голосов) требуется при принятии конституционных законов.
§ 12. Комитеты и комиссии палат Федерального Собрания
В Конституции предусматривается право создания палатами Федерального Собрания комитетов и комиссий. Надо отметить, что палаты очень активно пользуются этим предоставленным им Конституцией правом. Вопросы создания комитетов и комиссий детально регулируются регламентами палат.
Комитеты — это постоянно действующие органы палат. Одни из них имеют отраслевую направленность, другие — функциональную, т. е. создаются для рассмотрения специальных вопросов. Комитеты по вопросам, отнесенным к их ведению, осуществляют подготовку и предварительное рассмотрение законопроектов, организуют парламентские слушания, решают вопросы организации своей деятельности и др. В задачу комитетов входит и вынесение заключений по проекту федерального бюджета.
В Комитетах иногда создаются подкомитеты. Обычно это практикуется в тех из них, которые имеют широкую компетенцию (например, Комитет по бюджету, налогам и финансам).
Комиссии — это структуры палат, носящие временный характер и созданные для выполнения определенных задач, например, комиссии для проверки данных о конкретных событиях и должностных лицах; для подсчета результатов тайного голосования; для вынесения заключения о выдвижении обвинения против Президента и др. Несколько выбивается из этого ряда мандатная комиссия, которая образуется на срок полномочий палат, поэтому она существует на правах комитета.
Имеет место и образование согласительных комиссий, например, для решения вопросов, связанных с законами, принятыми Государственной Думой, но отвергнутыми Советом Федерации.
Для подготовки рассматриваемых вопросов и организации парламентских слушаний комитет или комиссия вправе создавать из числа членов этого комитета (комиссии), других депутатов, представителей министерств и ведомств, иных государственных органов и общественных объединений, научных учреждений, а также специалистов рабочие группы.
168 Глава 3. Конституционное право
Комитеты и комиссии вправе запрашивать документы и материалы, необходимые для их деятельности, а также приглашать на свои заседания должностных лиц органов государственной власти, общественных объединений, предприятий и учреждений.
Назначение комитетов и комиссий состоит в том, чтобы содействовать депутатам в осуществлении ими своих полномочий. На практике же комитеты берут на себя основную нагрузку по проведению законопроекта, и тогда пленарные заседания палат ограничиваются лишь их формальным обсуждением. Хорошо это или плохо и не подменяют ли комитеты в этом случае палату как таковую или самих инициаторов законопроектов? Думается, что если это и так, то это процесс неизбежный. Ведь текст будущего закона, как правило, сложен, его содержание должно быть внутренне непротиворечивым и не должно противоречить другим законам. Поэтому его составление и редактирование такой огромной коллегией (Государственную Думу составляют 450 человек) практически невозможно. Даже в комитете, где группируются депутаты по интересам, наличию специальных познаний, опыту и т. п., не все его члены достаточно глубоко вникают в законопроект. Реально же его составляет и редактирует достаточно узкая группа депутатов, да и к тому же пользующаяся помощью экспертов.
Вот почему можно сделать вывод о том, что комитеты и комиссии — это весьма значимые структуры палат парламента и в будущем их роль будет неуклонно повышаться.
§ 13. Статус депутата
Термин «депутат» означает «посланник». Его задача — участвовать в законотворчестве и осуществлении парламентом других функций. Мандат депутата свободный. Это означает, что он, представляя интересы всего народа, связан лишь Конституцией и своей совестью, которая должна ему подсказывать, каким образом в конкретных случаях следует решать те или иные общефедеральные проблемы. Никто не вправе давать депутатам обязывающих наказов и досрочно отзывать их в случае, если наказы не выполняются или выполняются плохо.
Права и обязанности депутата довольно обширны. Депутат имеет следующие права:
участвовать в работе своей палаты и ее органов;
на выступления;
§13. Статус депутата 169
присутствовать на заседаниях другой палаты и ее органов;
на получение необходимой информации;
на запросы Правительству и его членам;
на содержание вспомогательного персонала;
законодательной инициативы;
предлагать решения палаты и ее органов;
вести прием граждан, принимать меры по обеспечению прав избирателей, рассматривать их жалобы;
-
информировать народ о своей работе, работе парламента, в том числе и через средства массовой информации;
безотлагательного приема руководителями, должностными лицами государственных органов и организаций;
на неприкосновенность. Это право имеет цель оградить депутата от административного и уголовного преследования со стороны исполнительной власти под ложным предлогом. Ведь если уголовное дело возбуждено и к депутату применены меры пресечения, пройдут месяцы, пока суд сделает вывод о виновности или невиновности депутата, а депутат все это время не сможет работать в палате. Но, с другой стороны, право на неприкосновенность депутата может стать укрытием для преступников. Вот почему необходима дальнейшая нормативная проработка этого права депутата.
Депутаты имеют также множество материально-финансовых прав для осуществления своих полномочий, а также гарантий в области трудовых отношений.
На депутатов возлагаются следующие обязанности:
соблюдать депутатскую этику (не употреблять в своей речи грубые, оскорбительные выражения, наносящие ущерб чести и достоинству депутатов и других лиц, не допускать необоснованных обвинений в чей-либо адрес, не использовать заведомо ложную информацию, не призывать к незаконным действиям и др.);
предоставлять в налоговые органы и палату декларацию о доходах и сведения об изменении своего имущественного положения;
не разглашать сведения, которые могут иметь секретный характер;
соблюдать запрет на одновременное членство в другой палате или иных представительных органах, или в органах местного самоуправления;
не заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и другой творческой деятельности.
170 Глава 3. Конституционное право
В целом же следует отметить, что статус депутата довольно высок и для его реализации требуются немалые средства, поступающие от налогоплательщиков. Вот почему в процессе избирательной кампании всем гражданам следует внимательно изучать личность кандидатов в депутаты, чтобы определить, достойны ли они носить это высокое звание.
§ 14. Правительство Российской Федерации
Высшим органом исполнительной власти является Правительство России. Это коллегиальный орган, имеющий общую компетенцию и осуществляющий руководство исполнительной и распорядительной (или административной) деятельностью в стране. Правовой статус Правительства установлен Конституцией и Законом о Правительстве Российской Федерации.
Состав Правительства. В состав Правительства входят Председатель Правительства, заместители Председателя Правительства и федеральные министры.
Председатель Правительства назначается Президентом России с согласия Государственной Думы. Если Государственная Дума отклоняет предложенную кандидатуру и делает это троекратно, то Президент своей волей назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы. Председатель Правительства определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу. В случае временного отсутствия Председателя его обязанности по поручению исполняет его первый заместитель.
Заместители Председателя Правительства и федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом по представлению Председателя Правительства.
По предложению Председателя может быть образован Президиум Правительства, состав которого утверждает Президент. Заседания Президиума проводятся по мере необходимости. Правительство вправе отменить любое решение Президиума Правительства.
Рабочим органом Правительства является его Аппарат, который обеспечивает деятельность Правительства и осуществляет контроль за исполнением принятых Правительством решений. Заседания Правительства проводятся его Председателем (а в отсутствие — заместителем) систематически, но не реже одного
§ 1 4 . Правительство Российской Федерации 1 7 1
раза в месяц и носят открытый характер. Отдельные вопросы могут рассматриваться и на закрытых заседаниях.
Правительство действует в пределах срока полномочий Президента и слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ. Правительство может подать в отставку, которую Президент принимает или отклоняет. Государственная Дума может выразить недоверие Правительству, после чего Президент решает, согласиться ли с решением Государственной Думы и объявить об отставке Правительства либо нет. Если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу.
Компетенция Правительства. Она определяется в самом общем виде в Конституции, преимущественно в виде указания на направления деятельности Правительства. Да это и понятно: сколь бы подробно ни перечислялись полномочия Правительства, вряд ли удастся охватить все вопросы, которые ему придется решать. Даже в Законе о Правительстве не удалось достичь абсолютной детализации полномочий Правительства.
В области экономики. Правительство осуществляет регулирование экономических процессов; обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности в стране; прогнозирует социально-экономическое развитие страны, осуществляет государственную политику в области экономического сотрудничества с зарубежными странами и др.
В области бюджета и финансов. Правительство разрабатывает и обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики; разрабатывает федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; разрабатывает и реализует налоговую политику; руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях России с другими государствами и др.
В социальной сфере. Правительство принимает меры к реализации трудовых прав граждан; обеспечивает проведение единой государственной социальной политики; принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, содейству- -ет решению проблем молодежи, обеспечивает гарантии права граждан на социальное обеспечение и др.
В области развития науки, культуры, образования. Правительство разрабатывает и осуществляет политику государственной поддержки развития науки (фундаментальной, прикладной), образования (общего и профессионального) и культуры.
172 Глава 3, Конституционное право
В области природопользования и охраны окружающей среды. Правительство организует деятельность по рациональному использованию и охране окружающей среды, координирует деятельность по предотвращению и ликвидации последствий стихийных бедствий, аварий и катастроф.
В правоохранительной сфере. Приоритетной является политика по обеспечению безопасности личности, общества и государства, охране прав и свобод граждан, собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью и наркоманией и др.
В области обороны. Правительство осуществляет меры по обеспечению государственной безопасности и обороны страны, по охране государственной границы, обеспечивает социальные гарантии военнослужащим и др.
В области внешней политики. Правительство заключает международные договоры, представляет интересы страны в международных организациях; регулирует экспорт и импорт товаров, реализует внешнеэкономическую деятельность и др.
Разумеется, обладая столь широкой компетенцией, Правительство способно хорошо видеть общую картину в стране. Вот почему ему принадлежит право законодательной инициативы, и надо отметить, что оно им активно пользуется. Помимо этого Правительство вправе направлять в палаты Федерального Собрания свои официальные отзывы на любые рассматриваемые парламентом законопроекты и предложения по поправкам к ним. Но есть круг вопросов, по которым законопроекты не могут быть приняты без предварительной оценки их Правительством. Речь идет о тех из них, для реализации которых требуются дополнительные расходы, покрываемые за счет государственного бюджета.
На Правительство возлагается обеспечение нормальной работы всех органов исполнительной власти на территории России. Особую его заботу составляют министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, выполняющие весьма ответственные функции. В отношении исполнительных органов субъектов Федерации Правительство осуществляет руководство и координацию их работы по предметам ведения Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. На него также возлагается и разрешение споров и разногласий между федеральными органами исполнительной власти и органами власти субъектов Федерации.
Реализация полномочий Правительства облекается, как правило, в официальную форму. По наиболее важным вопросам
§ 15. Органы судебной власти Российской Федерации 173
оно издает постановления, имеющие нормативный характер. Акты по оперативным и иным текущим вопросам издаются в форме распоряжений.
Принятие постановлений — процесс хотя и менее сложный, нежели процесс издания законов, но все же весьма ответственный и поэтому четко регламентированный. Согласно Положению о подготовке проектов постановлений и распоряжений Правительства (утверждено постановлением Правительства от 28 января 1993 г.) принятие постановлений Правительства проходит несколько стадий:
внесение проекта постановления (членами Правительства, руководителями министерств и ведомств, главами исполнительной власти субъектов Федерации) с приложением пояснительной записки;
предварительное согласование проекта постановления с заинтересованными органами представительной власти и другими организациями;
3) согласование его с Министерством юстиции;
обсуждение проекта постановления на заседании Правительства;
принятие постановления, которое осуществляется путем голосования (необходимо простое большинство присутствующих на заседании);
подписание постановления (производится Председателем или по его поручению одним из заместителей);
опубликование постановления в «Собрании законодательства Российской Федерации», а при необходимости немедленное обнародование через средства массовой информации.
Акты Правительства вступают в силу с момента их подписания, если при принятии их не установлен другой срок введения в действие.
Постановления и распоряжения в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента могут быть отменены Президентом Российской Федерации.
§ 15. Органы судебной власти Российской Федерации
Юрисдикционная деятельность. Осуществление судебной власти возложено на совокупность судебных органов от самых низовых до верховных. Каждый судебный орган разрешает конкретные дела совершенно самостоятельно, руководствуясь толь-
1 7 4 Глава 3. Конституционное право
ко законом и правосознанием. Совокупность судов именуется юстицией (от лат. justitia— справедливость), а деятельность судов по разрешению правовых конфликтов — юрисдикционной (правосудием) и соответственно предметная и пространственная сфера этой деятельности — юрисдикцией (от лат. juridictio— судебное разбирательство, судебный округ). Деятельность по разрешению споров с созданием соответствующих органов может быть присуща и представительным органам (например, комиссии по этике при палате парламента), и исполнительным органам (например, ведомственному арбитражу), однако это своего рода исключения из правил и, кроме того, такая деятельность в демократическом государстве всегда подконтрольна суду.
Юрисдикционная деятельность должна быть правосудной, т. е. основываться на праве и заканчиваться вынесением подлинно правовых решений по разбираемым конфликтам. Социальная роль судебной власти состоит в утверждении господства права в обществе.
Из трех властей, существующих в обществе, судебная власть — самая слабая в том смысле, что она не опирается на волеизъявление избирателей и не может найти у них поддержки; она не располагает, как исполнительная власть, значительными финансовыми и силовыми средствами. Сила судебной власти имеет нематериальный характер и состоит в уважении цивилизованного общества к праву и суду.
Особенности судебной власти. Эти особенности подчеркивают ее специфичность в системе государственной власти. К ним относятся следующие.
Судебная власть осуществляется только судом. Это означает, что в России нет и не может быть, кроме судов, никаких государственных, общественных и иных органов, которые бы разрешали и рассматривали гражданские, административные, уголовные и другие дела. Существующие в нашей стране различные товарищеские, третейские суды, суды чести, информационные суды и прочие, не предусмотренные Конституцией и федеральными законами, не входят в судебную систему, судебной властью не обладают и не могут применять меры государственного принуждения. Разумеется, они не должны содержаться на средства налогоплательщиков. Конституция не допускает и создания чрезвычайных судов.
Исполнять обязанности судьи могут граждане, достигшие 25 лет, имеющие высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет. Закон «О статусе
§ 15. Органы судебной власти Российской Федерации 175
судей в Российской Федерации» устанавливает и дополнительные требования к судьям: они должны избегать действий, совершенных как при исполнении судейских обязанностей, так и во внеслужебных отношениях, умаляющих авторитет судебной власти; не избираться депутатами, не принадлежать к политическим партиям и движениям, не заниматься предпринимательской деятельностью или другой оплачиваемой работой, кроме научной, преподавательской, литературной и иной творческой деятельности.
3. Судьи независимы и подчиняются только закону. Независи
мость судей позволяет им беспристрастно, объективно, спра
ведливо рассматривать правовые конфликты. Гарантиями неза
висимости судей являются:
исключение постороннего воздействия на судей в момент вынесения судебного решения (тайна совещательной комнаты);
преследование по закону любого вмешательства в деятельность по осуществлению правосудия;
освобождение судей от обязанности отчитываться перед кем бы то ни было о своей деятельности;
предоставление судье за счет государства материального и социального обеспечения, соответствующего его статусу;
особая защита государством судьи, членов его семьи и их имущества и др.
-
Судьи несменяемы. Это означает, что после наделения судьи полномочиями в установленном порядке деятельность судьи не ограничивается определенным сроком, судья не подлежит переводу на другую должность или в другой суд без его согласия, судью нельзя освободить от должности без его доброй воли. В законе устанавливаются исчерпывающие основания прекращения или приостановления полномочий судьи, которые допускаются по решению квалификационной коллегии судей, например, ухудшение состояния здоровья, привлечение судьи к уголовной ответственности или заключение под стражу, занятие деятельностью, несовместимой с судебной. Возможны и письменное заявление судьи об отставке, истечение срока полномочий судьи (если такой установлен законом — для мировых судей, судей, избираемых впервые сроком на три года), утрата гражданства, смерть судьи, совершение поступка, позорящего честь и достоинство судьи, и некоторые другие.
Судьи неприкосновенны. Согласно закону неприкосновенность распространяется на личность судьи, его жилище, служебное помещение, корреспонденцию, имущество и документы, ис-
176 Глава 3. Конституционное право
пользуемые им транспорт и средства связи. Судья не может быть привлечен к уголовной, административной, дисциплинарной ответственности иначе как в особом порядке, установленном федеральным законом. Здесь велика роль квалификационной и судейской коллегий судей, которые предварительно разбираются в том, не является ли обвинение судьи ложным, и выступают тем самым заградительным барьером на пути лишения судьи неприкосновенности.
6. Судебная деятельность осуществляется в особой судебной
форме. Судебный порядок разрешения дел отнимает много вре
мени именно потому, что судебная процедура очень сложна.
Процессуальная форма судебной деятельности — это еще один
барьер на пути принятия скороспелого и несправедливого судеб
ного решения. Судебное разбирательство не только сложное,
длительное, но и дорогое. И государство его оплачивает лишь
частично, относя расходы на лиц, участвующих в процессе (су
дебные пошлины, штрафы и т. п.). Несмотря на то что правосу
дие имеет немалую цену, оно позволяет обществу обрести ценно
сти более высокого порядка (свободу, справедливость и т. д>).
Судебное разбирательство является открытым. Любые граждане могут свободно войти в зал судебного заседания и находиться в нем во время слушания дела. Рассмотрение дела в закрытом заседании может допускаться только в случаях необходимости, в строгом соответствии с законом, например, если существует возможность разглашения государственной тайны или в целях предотвращения разглашения интимных сведений о лицах, участвующих в деле, как, например, по делам об изнасиловании. Но даже по этим делам приговор провозглашается публично.
Не допускается заочное рассмотрение уголовных дел. Суд обязан непосредственно исследовать доказательства по делу, допросить подсудимых, потерпевших, свидетелей и других лиц, осмотреть вещественные доказательства, огласить протоколы и иные документы. Участие подсудимого в уголовном процессе обязательно. Закон разрешает рассмотреть дело в его отсутствие только в исключительных случаях: когда он находится вне пределов государства и уклоняется от явки в суд, когда подсудимый ходатайствует о судебном разбирательстве в его отсутствие, но при этом он обвиняется в преступлении, за которое не может быть назначено наказание в виде лишения свободы.
Судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон. Оно может быть начато только при наличии заявления истца, обвинительного акта прокурора или
§ 1 5 . Органы судебной власти Российской Федерации 1 7 7
жалобы потерпевшего, настаивающих перед судом на удовлетворении своих требований. Но другая сторона (ответчик, подсудимый) вправе приводить аргументы в свою защиту либо самостоятельно, либо используя специалистов в области права (адвокатов). Обе стороны равноправны, т. е. пользуются одинаковыми правами для защиты своих прав. Решение по разбираемому делу выносит суд, который не связан доводами сторон и свободен в оценке представленных ими доказательств, а также независим от любых посторонних влияний.
10. Судопроизводство осуществляется в случаях, предусмотренных федеральным законом, с участием присяжных заседателей.
Речь идет о наиболее тяжких преступлениях, за которые может быть назначена смертная казнь. Обычно такие дела рассматривают суды субъектов Федерации (областные, краевые, республиканские). Вот почему суды присяжных заседателей образуются при судах субъектов Федерации. Приговоры, вынесенные судом присяжных, могут быть обжалованы или опротестованы в кассационную палату Верховного Суда Российской Федерации.
Структура судебной власти. Судебная власть в Российской Федерации состоит из трех ветвей (рис. 3.3).
I. Конституционные суды. Конституционный Суд России и конституционные суды в республиках, а также уставные суды в краях и областях составляют первую ветвь судебной власти. Их основная задача состоит в проверке на соответствие Конституции РФ актов органов государственной власти.
Состав Конституционного Суда. Деятельность Конституционного Суда РФ регулируется ст. 125 Конституции и Законом о Конституционном Суде (1994 г.). Конституционный Суд состоит из 19 судей, назначаемых Советом Федерации по представлению Президента России. Полномочия Конституционного Суда не ограничены сроком. Полномочия же конкретного судьи такое ограничение имеют: он не может занимать должность более 12 лет. Ограничен и предельный возраст для пребывания в должности судьи — 70 лет. Назначение на должность судьи на второй срок не допускается.
Структура Конституционного Суда. В его составе выделяются две палаты, включающие соответственно десять и девять судей. Персональный состав определяется путем жеребьевки, проводимой в соответствии с Регламентом Конституционного Суда. Состав палат не должен оставаться неизменным более чем три года подряд. Полномочия председательствующего на заседаниях палаты выполняются судьями палаты по очереди. Судом
178 Глава 3. Конституционное право
Рис. 3.3. Структура судебной власти
проводятся пленарные заседания, на которых рассматриваются наиболее важные вопросы.
Возглавляет Конституционный Суд Председатель, который руководит подготовкой пленарных заседаний, созывает их, председательствует на них; представляет Конституционный Суд в отношениях с государственными органами, общественными объединениями, осуществляет общее руководство аппаратом Суда и др. Председатель Конституционного Суда издает приказы и распоряжения.
Заместитель Председателя Конституционного Суда выполняет по уполномочию Председателя отдельные его функции, а также выполняет другие обязанности, возложенные на него Конституционным Судом.
1 Институты мировых судей пока созданы не во всех субъектах Федерации.
§ 15. Органы судебной власти Российской Федерации 1 7 9
Судья-секретарь осуществляет непосредственное руководство работой аппарата, организационно обеспечивает подготовку и проведение заседаний Суда, доводит до сведения соответствующих органов, организаций и лиц решения, принятые Конституционным Судом; организует информационное обеспечение судей и др.
Избираются указанные должностные лица сроком на три года на пленарном заседании Конституционного Суда тайным голосованием большинством голосов от общего числа судей.
Конституционный Суд в своей деятельности руководствуется следующими принципами: независимость, коллегиальность, гласность, состязательность и равноправие сторон.
Компетенция Конституционного Суда весьма широка. Ею суд наделяется для защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции РФ на всей территории России.
1. Конституционный Суд решает дела о соответствии Кон
ституции РФ:
а) федеральных законов, актов Президента России, Совета
Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ;
б) конституций республик, уставов, краев и областей, а также
законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, издан
ных по вопросам, относящимся к ведению органов государствен
ной власти Российской Федерации и совместному ведению фе
деральных органов и органов власти субъектов Федерации;
в) договоров между органами государственной власти Рос
сии и органами власти субъектов Федерации, договоров между
органами власти субъектов Федерации;
г) не вступивших в силу международных договоров Россий
ской Федерации.
2. Разрешает споры о компетенции:
а) между федеральными органами государственной власти;
б) между органами власти Федерации и субъектов Федера
ции;
в) между высшими государственными органами субъек
тов РФ.
Проверяет конституционность закона, примененного в конкретном деле, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов.
Дает толкование Конституции РФ.
7 Основы российского права
180 Глава 3. Конституционное право
Дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента России в государственной измене или совершении тяжкого преступления.
Выступает с законодательной инициативой по вопросам своего ведения.
Внутренняя деятельность Конституционного Суда регулируется его Регламентом. Решения Конституционного Суда обязательны для всех и обжалованию не подлежат.
II. Суды общей юрисдикции. Эти суды осуществляют уголовное, гражданское, административное и иные виды судопроизводства.
Основным (нижним) звеном второй ветви судебной власти являются районные (городские) суды. Они рассматривают основную массу дел, им подсудны практически все дела, кроме тех, которые переданы в ведение вышестоящих судов. На эти суды возлагается и обеспечение исполнения судебных решений, контроль за деятельностью и законностью действий органов, ведущих расследование дел, в частности, за законностью арестов.
Суды среднего звена — это суды субъектов Федерации (республиканские, областные, краевые, окружные, городов Москвы и Санкт-Петербурга). Количество судей в этих судах неодинаково и зависит от численности населения субъекта Федерации. Они рассматривают по первой инстанции дела о наиболее опасных преступлениях (например, дела о взятках, крупных хищениях), выступают в роли судов второй (кассационной) Инстанции, а также осуществляют проверку решений судов нижнего звена (в порядке надзора).
Военные суды — это специализированные суды, но они являются органичной частью судебной системы, о чем свидетельствует тот факт, что высшей инстанцией для военных судов является Верховный Суд России. Система военных судов состоит из судов основного звена (военные суды гарнизонов, объединений армий, флотилий), среднего звена (военные суды военных округов, флотов групп войск, судов видов, родов войск) и, наконец, высшего звена (Военная коллегия Верховного Суда Российской Федерации). Военные суды рассматривают дела о преступлениях военнослужащих и военнообязанных, совершенных во время военных сборов, и некоторые другие.
Верховный Суд РФ возглавляет систему судов общей юрисдикции. Он имеет следующие судебные полномочия:
1) рассмотрение дел по первой инстанции, если они отличаются особой сложностью и особой важностью;
§15. Органы судебной власти Российской Федерации 1 8 1
2) проверка обоснованности и законности решений, не
вступивших в законную силу (по второй кассационной инстан
ции);
3) проверка приговоров, вступивших в законную силу (в.по-
рядке надзора).
Организационные полномочия Верховного Суда также очень значимы:
изучение и обобщение судебной практики, судебной статистики;
дача руководящих разъяснений законов, которые обязательны для всех судов (вынесение постановлений Пленумом Верховного Суда РФ);
осуществление права законодательной инициативы.
III. Арбитражные суды. Эти суды разрешают споры между юридическими лицами, а также гражданами-предпринимателями, государственными органами:
в сфере экономики (о заключении и расторжении договоров, исполнении договорных обязательств, о признании права собственности, о возмещении убытков и др.);
в сфере управления, касающейся действий органов исполнительной власти;
между органами исполнительной власти субъектов Федерации;
о банкротстве;
о защите чести, достоинства и деловой репутации субъектов предпринимательской деятельности;
-
о возврате из бюджета денежных средств, списанных в бесспорном (безакцептном) порядке и др.
Основную нагрузку в рассмотрении дел, относящихся к ведению арбитражных судов, несут арбитражные суды субъектов Федерации. Они являются нижним звеном в системе арбитражных судов.
Федеральные окружные арбитражные суды являются судами по проверке законности и обоснованности решений арбитражных судов субъектов Федерации в кассационной инстанции.
Высший Арбитражный Суд в первой инстанции рассматривает жалобы на ненормативные акты Президента, палат Федерального Собрания, Правительства, нарушающие права и законные интересы организаций и граждан-предпринимателей, а также экономические споры между Российской Федерацией и субъектами Федерации, между субъектами РФ. В его компетенцию входит и рассмотрение дел в порядке надзора. В обязанно-
182 Глава 3, Конституционное право
сти Высшего Арбитражного Суда входит изучение и обобщение судебной практики, разработка предложений по совершенствованию законов, он может выступать с законодательной инициативой и др.
В целом же надо отметить, что судебная власть — это действенный и необходимый инструмент, посредством которого право воздействует на общественные отношения, инструмент не единственный, но главенствующий в конфликтных ситуациях.
§ 16. Местное самоуправление
Понятие местного самоуправления. Управление местными делами у нас существовало всегда, однако местное самоуправление в нашей стране появилось лишь в конце 1980-х — начале 1990-х гг. После октябрьской революции 1917 г., вопреки тезису К. Маркса о периоде социалистического государства как об обратном поглощении государственной власти обществом, зачатки местного самоуправления, существовавшие в царской России, были полностью уничтожены. Вместо этого на местах были организованы местные советы и их исполнительные комитеты, которые являлись частью единой централизованной системы органов государственной власти, построенной по принципу демократического централизма, что на практике вылилось в концентрацию государственной власти в высших эшелонах системы государственных органов. Другими словами, местные советы являлись лишь «агентами» вышестоящих органов государственной власти и были лишены сколько-нибудь ощутимой самостоятельности в решении вопросов местного значения. Положение усугубилось тем, что на деле воля советов подменялась решениями аппарата КПСС.
Интерес к идее местного самоуправления появился в конце 1980-х — начале 1990-х гг, что было связано с демократизацией советского общества и с начавшимся процессом децентрализации управления государством. Необходимо заметить, что переход от единой системы советов к системе органов местного самоуправления был постепенным и на практике еще не завершился.
Важнейшим этапом в развитии местного самоуправления стало принятие Конституции РФ 1993 г., где была закреплена классическая, идеальная его модель, реализовать которую будет достаточно сложно, хотя к этому необходимо стремиться.
§ 1 6 . Местное самоуправление 1 8 3
Местное самоуправление — это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения определенной территории по р е ш е н и ю вопросов местного з н а ч е н и я исходя из интересов населения.
Суть местного самоуправления заключается в автономности от других органов государственной власти, самостоятельности населения в решении местных проблем. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а, значит, последние не могут давать обязательных указаний муниципальным органам. В самом деле, ведь местное население наверняка лучше разбирается в своих проблемах и сможет найти лучшие пути их разрешения. Следовательно, вполне допустимо власть местного самоуправления назвать «четвертой властью», существующей в нашем обществе (рис. 3.4).
Рис. 3.4. Система и формирование органов местного самоуправления
Однако такое положение отнюдь не означает, что местное самоуправление — это государство в государстве, что оно абсолютно отделено от государства. Дело в том, что Российская Федерация и ее субъекты обладают определенными правами по отношению к местному самоуправлению. К их совместному ведению относится установление общих принципов организации местного самоуправления, что выражается в принятии законов России-
184 Глава '3. Конституционное право
ской Федерации и субъектов РФ о местном самоуправлении, где четко определяется круг вопросов местного значения, самостоятельно решаемых муниципальными органами, в общих чертах устанавливаются территориальная, организационная, экономическая основы местного самоуправления, его полномочия, а также гарантии и ответственность.
Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, сельских округах (волостях, сельсоветах), районах (уездах), районах в городе. Эти территории называются муниципальными образованиями, границы которых устанавливаются и изменяются органом государственной власти субъекта РФ с учетом мнения населения соответствующих территорий. В целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства федеральным законом на отдельных территориях может быть ограничено право граждан на осуществление местного самоуправления.
Как видно, законом допускается возможность существования одного муниципального образования внутри другого (например, село внутри района, район в городе). В настоящее время не допускается подчиненность одного муниципального образования другому, в противном случае подчиненное муниципальное образование не было бы самостоятельным, что нанесло бы вред его муниципальной природе. В такой ситуации речь должна идти о разграничении полномочий между двумя муниципальными образованиями, чтобы каждое из них сохраняло самостоятельность в своей сфере.
В каждом муниципальном образовании принимается устав, который должен соответствовать Конституции, законам Российской Федерации и законам субъектов РФ и который должен быть зарегистрирован в порядке, установленном субъектом РФ. В уставе указываются границы, состав территории муниципального образования, вопросы местного значения, отнесенные к ведению муниципального образования, структура и порядок формирования органов местного самоуправления, их компетенция, формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения и др.
Компетенция местного самоуправления* К вопросам местного значения относятся вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, законами РФ и субъектов РФ.
§ 1 6 . Местное самоуправление 1 8 5
В частности, это вопросы владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, местный бюджет, установление местных налогов и сборов, содержание и использование муниципального жилищного фонда, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, охрана общественного порядка, контроль за использованием земель, энерго-, газо-, тепло-, водоснабжение, дороги, транспортное обслуживание и т. д.
Формы решения местных вопросов. Они могут быть различными. Население может выражать свою волю как непосредственно, так и через органы местного самоуправления.
К формам непосредственного решения вопросов относятся:
Местный референдум. Решение о его проведении принимается представительными органами местного самоупрайления по требованию населения или по собственной инициативе. В местном референдуме имеют право участвовать все граждане, проживающие на территории муниципального образования, обладающие избирательным правом. Решение, принятое на референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами. Если для его реализации требуется издание какого-либо нормативно-правового акта, орган местного самоуправления обязан принять такой акт.
Муниципальные выборы. В настоящее время местные выборы построены по образцу федеральных выборов. Так, выборы депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц осуществляются на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Избирательным правом обладают граждане, достигшие 18 лет и постоянно проживающие на территории муниципального образования, кроме лиц, признанных судом недееспособными, а также лиц, содержащихся в местах лишения свободы по вступившему в законную силу приговору суда. Правом выдвижения кандидатов обладают группы избирателей и избирательные объединения. В основе последних лежат отделения общефедеральных и региональных политических партий, общественных организаций и др.
Представляется, что данная конструкция не совсем удачна. Дело в том, что при решении вопросов местного значения (дороги, тепло, свет, газ, канализация, здравоохранение и т. п.) политические взгляды кандидатов не имеют большого значения, поэтому и выборы должны носить неполитический характер. Вследствие этого партии не должны обладать правом выдвижения кандидатов. Можно допустить к голосованию и иностранцев, и
186 Глава 3. Конституционное право
лиц без гражданства, проживающих на данной территории. Кроме того, должны обладать избирательным правом и лица, хотя постоянно и не проживающие на территории муниципального образования, но имеющие там недвижимость, так как решения органов местного самоуправления несомненно затрагивают их интересы. Кроме того, в небольших населенных пунктах возможно проведение открытых выборов на собраниях и сходах граждан.
3. Собрания и сходы граждан. Представляется, что это наиболее демократическая форма решения вопросов местного значения, так как в отличие от референдума здесь не только санкционируется заранее подготовленное решение, но и происходит выработка самого текста решения.
Законодательство предусматривает два вида собраний (сходов):
а) собрание (сход) существует наравне с представительными
органами местного самоуправления. В этом случае оно не мо
жет осуществлять исключительные полномочия представитель
ного органа. В остальном его компетенция определяется в уста
ве муниципального образования;
б) в уставе может быть предусмотрено, что представитель
ный орган местного самоуправления вообще не создается, а его
полномочия осуществляются сходом (собранием) граждан.
Такая форма решения населением вопросов местного значения, как сход, возможна и целесообразна в небольших населенных пунктах, в противном случае сход будет неработоспособен.
Население может осуществлять свое право на местное самоуправление и через муниципальные органы. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, однако Российская Федерация определяет общие принципы осуществления местного самоуправления через органы. Одним из таких принципов является следующий: население города, района, села обязательно должно иметь выборный (представительный) орган местного самоуправления.
Представительный муниципальный орган обладает исключительной компетенцией, к которой относятся: утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; установление местных налогов и сборов; установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью; контроль за деятельностью всех других органов и должностных лиц местного самоуправления.
Детально компетенция представительного органа определяется в уставе муниципального образования. Уставом может быть предусмотрена должность главы муниципального образова-
§ 1. Понятие административного права 1 8 7
ния — выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления. Он может избираться как непосредственно населением, так и представительным органом местного самоуправления из своего состава. Компетенция главы муниципального образования также определяется уставом муниципального образования.
Конституция РФ устанавливает, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Муниципальные органы ответственны за осуществление этих полномочий только в рамках переданных средств. В отношении этих полномочий органы местного самоуправления теряют независимость от органов государственной власти, так как реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
|
|
|
Скачать 4.69 Mb.
